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国家发展和改革委员会、国家安全生产监督管理总局、国家煤矿安全监察局


发改能源[2005]457号

关于印发《煤矿瓦斯治理经验五十条》的通知



各省(区、市)发展改革委、安全监管局、煤矿安全监察局：

　　为更好地贯彻落实国务院第81次常务会议和3月22日全国煤矿安全改造和瓦斯治理工作电视电话会议精神，进一步做好全国煤矿瓦斯防治工作，有效遏制煤矿瓦斯事故多发的势头，我们在总结淮南、阳泉、平顶山、松藻等煤矿瓦斯治理经验的基础上，组织编写了《煤矿瓦斯治理经验五十条》，现印发你们。请你们抓紧转发省级有关部门、单位和各类煤炭生产企业，供在瓦斯防治工作中参考，并结合实际，运用到治理工作当中，逐步形成适合煤矿实际的一整套瓦斯治理的经验和措施。
　　附件：煤矿瓦斯治理经验五十条




　　　　　　　　　　　　　　　　　　　中华人民共和国国家发展和改革委员会
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 国家安全生产监督管理总局
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国家煤矿安全监察局
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○五年三月二十二日



附件：

煤矿瓦斯治理经验五十条

（二○○五年三月）

　　瓦斯综合治理的基本思想是，贯彻“先抽后采、监测监控、以风定产”的瓦斯治理工作方针，树立“瓦斯事故是可以预防和避免的”意识，实施“可保尽保、应抽尽抽”的瓦斯综合治理战略，坚持“高投入、高素质、严管理、强技术、重责任”，变“抽放”为“抽采”，以完善通风系统为前提，以瓦斯抽采和防突为重点，以监测监控为保障，区域治理与局部治理并重，以抽定产，以风定产，地质保障，掘进先行，技术突破，装备升级，管理创新，落实责任，实现煤与瓦斯共采，建设安全、高效、环保矿区。
　　一、高投入
　　（一）瓦斯治理专项资金按吨煤15元提取。
　　（二）资金投入的重点是，矿井通风系统、瓦斯抽采系统、矿井防灭火系统、综合防尘系统、安全监控系统等。
　　（三）坚持瓦斯抽采激励政策（每立方米奖励0.06元），开采保护层激励政策（吨煤补贴工资基金10元），瓦斯抽采巷道和主要风道维修补贴政策（每米补贴2000元和3000元），地测系统创优争先激励政策和防止煤炭自燃发火激励政策。
　　二、高素质
　　（四）健全“一通三防”机构，有条件的成立瓦斯和地质相结合的部门。
　　（五）配齐配强通风副总工程师、地测副总工程师和“一通三防”工程技术人员。“一通三防”人员最低达到技校毕业水平，数量要满足瓦斯治理需求。
　　（六）矿井建立防突、抽采、通风、监测监控专业队伍，石门揭煤工作由防突专业队伍或石门揭煤专业化队伍承担。
　　（七）瓦斯检测工与爆破工不得兼职。
　　（八）加强职业教育，办好职业技术学院。
　　（九）建立安全培训中心，安监局设置安全培训处，矿井建立三级、四级安教室，区队建立五级安教室，并配足师资力量。
　　（十）全员培训教育实行“五个一”（一日一专题、一周一案例、一月一考核、一月一评比、一月一奖惩）和“三同时”（工人干部同时参加培训、同时考试、同时接受奖惩），做到班前培训全员学，夜校培训重点学，脱产培训系统学。
　　（十一）“三大员”（安监员、瓦检员、防突员）安全管理准军事化，享受一线待遇，实行考核淘汰制。
　　（十二）生产及主要辅助单位职工未经“一通三防”专门培训考试合格不得担任班、队长；特殊工种必须有两年以上采掘工作经验，并经培训合格，持证上岗。
　　（十三）企业安全检查工作做到“四个一流”（一流队伍，一流作风，一流管理，一流素质）。
　　三、严管理
　　（十四）每年制定关于瓦斯综合治理工作的决定。
　　（十五）坚持瓦斯治理“一矿一策”、“一面一策”制度。
　　（十六）坚持瓦斯浓度按0.8%断电管理制度。
　　（十七）实行企业和矿井通风和瓦斯日报两级审阅制、公司调度每日瓦斯牌板制、现场瓦斯异常情况实时监控制。
　　（十八）每周剖析一个矿的“一通三防”和防突工作情况。
　　（十九）坚持月度“一通三防”例会、防突办公会和矿长月度“一通三防”述职制度。
　　（二十）实行“一通三防”重大隐患排查制度、“一通三防”督查和防突督导制度。
　　（二十一）严格调度和监控中心值班制度，发现井下瓦斯超限必须在5分钟内向值班领导汇报，值班领导必须及时做出处理意见。
　　（二十二）树立瓦斯超限就是事故的理念，坚持瓦斯超限谈话制和分级追查处理制（瓦斯浓度低于3.0%由矿总工程师或安监处长负责追查处理，3.0%及其以上由矿长组织追查处理）。
　　（二十三）瓦斯治理，地质、掘进工作先行。
　　（二十四）瓦斯治理工程做到“两同时、一超前”（瓦斯治理工程与采煤工作面同时设计、超前施工、同时投入使用）。
　　（二十五）严格干部跟班下井制度，保证各采掘面每班有区、队长以上干部跟班。
　　（二十六）石门揭煤和所有采煤工作面投产前，须经现场验收，“一通三防”具有一票否决权。
　　（二十七）实施过地质构造、瓦斯异常带“五位一体”现场管理措施（即地质人员加强地质预测预报，及时提供预测资料；打钻人员在钻进过程中发现异常时立即停机，并及时汇报；掘进施工人员发现地质、矿压、瓦斯异常时，立即停头；监控人员保证瓦斯超限时，立即切断掘进巷道及其回风系统内电源；瓦检员发现瓦斯异常时，立即撤出人员）。
　　四、强技术
　　（二十八）优化通风系统，确保通风系统稳定、可靠。
　　（二十九）开采布局和巷道布置合理，有突出危险采掘面的回风严禁直接经过其它采掘面唯一的安全出口。
　　（三十）通风设施可靠，永久风门联锁，主要风门安装开关传感器。
　　（三十一）采用大功率对旋局部通风机和大直径风筒。
　　（三十二）优选瓦斯抽采装备，实现抽采系统能力最大化，做到“大流量、多抽泵，大管径、多回路”。地面泵实际抽采流量不小于100立方米/分钟，井下移动泵实际抽采流量达到40～60立方米/分钟，管路直径超过200毫米。应选择钻进能力大、钻孔直径不小于150毫米的钻机。
　　（三十三）强制性开采保护层，做到可保尽保，并抽采瓦斯，降低瓦斯压力。
　　（三十四）在突出煤层顶底板掘进的巷道，特别是距突出煤层法距小于20米的掘进巷道，必须采取措施严格控制突出煤层层位和地质构造，巷道掘进至少每隔100米要施工地质探测钻孔控制层位，防止瓦斯异常涌出或误穿突出煤层。
　　（三十五）顶、底板穿层钻孔掩护强突出煤层掘进。
　　（三十六）以突出煤层瓦斯地质图为基图编制防突预测图，全面反映掘进工程范围内的煤层赋存、地质构造、瓦斯、巷道布置、防突措施、安全防护设施等有关信息。
　　（三十七）防止突出煤层采掘面相互之间应力集中的针对性措施定量化。开采突出煤层采掘工作面设计应避免造成应力集中。一个或相邻的两个采区中，在同一区段的突出煤层中进行采掘作业时，相向（背向）回采和相向（背向）采掘的两个工作面的间距均不得小于100米。相向掘进的两个工作面间距不得小于60米，并且在小于60米以前实施钻孔一次打透，只允许向一个方向掘进。突出煤层双巷同向掘进的两个工作面间的错茬距离必须保持50米以上，一个工作面放炮时，另一工作面必须停电、撤人。突出煤层掘进工作面不得进入本煤层或临近煤层回采工作面的采动应力集中区，不得在应力集中区和地质构造复杂区贯通。
　　（三十八）提前预警非突出煤层转化为突出煤层。非突出煤层揭煤和煤巷掘进如出现吸钻、夹钻、喷孔、瓦斯涌出异常等情况时，必须按《防治煤与瓦斯突出细则》第26条规定收集“四项指标”资料，若全部指标达到或超过其临界值，应进行突出倾向性鉴定。
　　（三十九）掘进面采用先抽后掘、边抽边掘技术。有突出危险掘进工作面和瓦斯绝对涌出量大于3立方米/分钟、炮后瓦斯经常超限、有瓦斯异常涌出现象、或预测突出指标超限的掘进工作面，以及石门揭穿突出煤层工作面，必须实施巷帮钻场深孔连续抽采措施，并确保掘进迎头钻孔每平方米不得少于2个。
　　（四十）采煤工作面采用综合抽采技术。凡瓦斯绝对涌出量大于5立方米/分钟，或者用通风方法解决瓦斯问题不合理的采煤工作面，必须采用以高抽巷或顶板走向钻孔为主、以穿层和顺层孔、上隅角采空区抽采、地面钻井等为辅的综合治理瓦斯措施。
　　（四十一）采煤工作面根据瓦斯涌出量分级选择瓦斯抽采方法。瓦斯涌出量在10立方米/分钟以下的，采用上隅角埋管或局部顶板走向钻孔抽采方法；瓦斯涌出量在20立方米/分钟以下的，采用以顶板走向钻孔为主，辅以埋管抽采技术；瓦斯涌出量在20～50立方米/分钟的，应使用高抽巷，辅以埋管抽采技术；瓦斯涌出量在50立方米/分钟以上的，应使用高抽巷、回风巷穿层孔、上隅角埋管（或外错、内错尾排）、尾抽、地面钻井、工作面浅孔抽采等综合抽采技术。
　　（四十二）在以下场所增设传感器：
　　1.采煤工作面上隅角瓦斯传感器，其位置距巷帮和老塘侧充填带均不大于800毫米，距顶板不大于300毫米。
　　2.突出煤层掘进工作面、石门揭煤以及瓦斯绝对涌出量大于3立方米/分钟的掘进面回风第一交汇点处。
　　3.长距离巷道掘进，每500～1000米巷道增设一个传感器。
　　4.采动卸压带、地质构造带、采掘面过老巷、老空区、钻场等处增设瓦斯传感器由矿总工程师根据实际情况确定。
　　（四十三）采用高位钻孔注浆措施处理高温区域。
　　（四十四）矿井供电设备实现无油化，并做到实时监测监控。
　　（四十五）保证井下局部通风的连续供电。局扇高低压供电实现双电源；采区变电所电源从地面变电所或井下中央变电所直供，且做到至少两个电源；采区变电所分段运行；每一局扇都设有备用局扇，并做到主备局扇自动切换；主备局扇供电来自不同的电源。
　　（四十六）井下局扇供电线路、设备实行强制性停电检修，局扇视同地面主扇进行管理。
　　五、重责任
　　（四十七）落实企业瓦斯治理的主体责任，建立健全各级干部“一通三防”责任制，制度牌板上墙上桌。
　　（四十八）坚持定期对各矿党、政、技、安监、机电负责人和通风、地质副总工程师等安全责任考评制度。
　　（四十九）凡瞒报“一通三防”非人身事故、虚报瓦斯抽采量、钻孔施工弄虚作假、瞒报瓦斯超限的，给予矿分管领导行政记大过直至撤职处分。
　　（五十）矿井发生“一通三防”死亡事故实行安全责任追究。发生一起死亡1人事故，给予分管矿领导、分管副总工程师行政记过处分；发生一起死亡2人事故，给予矿长行政记过处分，党委书记党纪处分，分管矿领导、分管副总工程师免职处理；发生一起死亡3人及以上事故，给予矿长、党委书记、安监处长免职处理，或降职、撤职处分，分管矿领导、分管副总工程师撤职处分。



关于农村宅基地的若干思考

石长城


摘要：在现阶段，农村宅基地问题显得日益突出，现在三农问题提得很响，我们好从根本上解决农民为争宅基地而产生的矛盾,就需要我们改变体制，完善立法加以解决。同时我们要合理配置土地资源，促进合理利用土地，集约用地，同时改善农村居民生存生活环境，加快实行农村现代化。要在坚持“一户一宅，不超标准”的前提下，改进宅基地分配方式，要允许开展宅基地整理的村庄实行宅基地有偿使用。要实行《宅基地权益证书》制度。
关键词：宅基地 整理 规划 土地使用权 继承
一 . 农村宅基地的历史演变
从建国以来，我国农村宅基地归属历经一系列演变，可归纳为如下几个阶段：
第一阶段，土地改革初期。根据《土地改革法》的相关规定，国家将依法没收或征收得来的土地分给无地或少地的农民，建立了农民私人所有的土地制度。作为土地改革的成果，大部分地区的农民领取政府颁布的《中华人民共和国房地权证书》。
第二阶段，社会主义改造时期。集体土地的所有权主体没有变更，依然是农民私有，但是土地的经营已经由个体农民转变为集体统一经营。在这一时期，农民的宅基地仍然由农民保有绝对的所有权，对其自由处分没有禁止性规定。
第三阶段，高级农业合作社的出现。伴髓高级农业合作社的产生，确立了农村土地集体所有制。农民私有、集体统一经营使用的土地制度转变为集体所有、统一经营使用的土地制度。宅基地所有权也收归集体所有，农民只对宅基地享有使有权，并且不能出租、买卖等。我国相关的政策性文件对宅基地使用权的流转作出了明确的禁止性规定。
第四阶段，1979年实行家庭联产承包责任制的土地制度以后。《土地管理法》、中发（1997）1l号文对农村集体土地用于非农业建设的情形作出了明确的限制性规定，同时，1998年《土地管理法》规定，农民出租、出卖房屋后，再申请宅基地的，不予批准。在对集体土地使用权用途作出限定——集体土地使用权不得用于非农业建设的同时，允许宅基地使用权人对地上建筑物进行出租、出卖的处分。
二 .农村宅基地的概念及其法律基本特征
宅基地是指建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物，不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。
宅基地使用权是指自然人依法取得的在国家或集体的宅基地上所享有的建造房屋、居住使用的权利，宅基地包括建筑物的基地以及附属于建筑物的空白基地，一般是指自然辅助用房、庭院和历年来不用于耕种的生活用地以及生活用房中的生产场地。宅基地的使用权也应及于地下。
1、集体所有。我国1982年《宪法》规定：“城市的土地属于国家所有，农村和郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地，也属于集体所有”。
2、使用主体特定。即特定的宅基地仅限本集体经济组织特定的成员享有使用权。农村村民申请宅基地只可向本集体经济组织提出，特定村民申请取得宅基地后只可自己建房不可将其出卖、转让。
3、法律规定取得方式的单一性和取得方式多样性冲突。
4、一户一宅。根据我国《土地管理法》第62条第1款的规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”从字面上看这条规定再明白不过了，如果一户农民拥有了两处以上宅基地当然就构成违法。
5、不可流转性。特定村民申请取得宅基地后只可自己建房，不可将其出卖、转让。也不可以抵押。
三 农村宅基地的热门话题
1.宅基地能否继承。答案是否定的，按照法律规定是不可以的。但是宅基地上有房屋，森林的除外。
2.宅基地私自买卖是否有效。宅基地未经变更登记自行转让无效。宅基地未经变更登记自行转让无效。我国《土地管理法》第二条规定：……土地使用权可以依法转让。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条规定：依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。
农村村民转让宅基地应符合法律对其“转让”的严格限制条件，必须依法到县级以上土地行政主管部门办理有关的变更登记手续，否则转让无效。
3.城里人是否可以购买宅基地。宅基地不得卖给城里人。1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》一文中明确规定，农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。　　
　　四．我国现行农村宅基地制度的弊端
通过以上分析可以发现，农村住宅法律制度以及农村宅基地制度，是计划经济时代的历史产物，已不符合社会主义市场经济体制的要求。一不适应社会主义市场经济体制；二不适应农村人口消长变更之势；三不适应以家庭为经济单位的传统习惯；四不适应农村产业结构改革的客观要求；五不适应改善农民生活，促进农村经济发展。而最大的弊端是阻碍了我国城市化进程。
1.宅基地的审批划拨权为乡(镇)及村干部所操纵，越权划拨，以权谋私的现象严重。
2. 农村宅基地使用权的流转秩序混乱，背离了《土地管理法》的立法目的。
3.一户多宅”、乱占地建房、多占地建房的现象盛行，“空心村”现象明显。
4、法律规定的单一性和取得方式多样性冲突。
5在有一户多宅的情况下，还有许多农民没有宅基地一家几代人居住在一起，这就是几户有一处住宅。甚至不经申请就抢占耕地建房，当地主管机关也无可奈何。
6.旧宅基地的收回及其具体规范没有法律明确规定。
五．.如何规范宅基地的管理和制度建设，克服弊端。
1.加强立法，出台新的法律法规或者对已有的阻碍正确引导，管理，监督宅基地使用的法律法规进行废除。要着重参股理好以下三个关系：
其一，正确处理农村宅基地的福利性和财产性的关系，全面反映农村宅基地的属性。
其二，正确处理国家和农民集体的关系。在宅基地的审批过程中，农民集体没有对宅基地的处分权，这与农民集体的所有者地位极不相称；另外，也没有赋予农民集体对宅基地使用的监督、管理权。法律对宅基地所有者的漠视使得所有者并没有发挥出其应有的作用。
其三，正确处理国家干预和市场机制的关系。
2.立法的核心的核心是允许完善农民的宅基地使用权，允许其买卖，抵押等并且要给这些行为一定的限制，例如宅基地的使用权只能归本村居民所有，那就意味着通过其他途径获得本村宅基地使用权的外村人只能将它转让给本村居民，但要遵循等价有偿原者则，不得强制将其收回。
3.完善制度建设，既然城市由房管局，农村也应建立相应的管理机关，主管农村的建房，宅基地的申请，使用和转让和收回。现在虽然乡镇有土地办，但发挥的作用不大。我们应该像对待城市市民买房一样设立登记机关，记载该户农民的宅基地的实际面积和大体位置，发给农民房产证和土地使用权证书。农民转让宅基地必须登记，否则，不受法律保护。也就越是说登记是取得宅基地使用权的唯一合法要件。即使申请新的宅基地也必须登记。应做到城镇农村一体化，不应区别对待。
4.在新的制度下，应该突破一户一宅的原则，建立以一户一宅为原则，特出情况可以拥有两块以上的宅基地，并给以法律的明确规定。首先说明户的概念，就是以一对夫妇为核心的家庭单位或者以单亲父母为中心组建的家庭单位，或者以一个或几个孤儿组成的生活单元都叫一户。在现实中有不少一户多宅的情况，对此应特别对待，使其合法化，同时应该每年对此收取一定的税收，也叫土地使用费，督促其将多余的宅基地的转让给北村其他缺乏宅基地的用户，加强自动调节功能。同时，允许一定年龄的男青年拥有一块宅基地，男子的结婚年龄是22周岁，最起码应该是20周岁，一边提前盖房，这也符合中国的传统美德和现实需要。

5.对人均宅基地面积全省统一规定一定的范围，再由各地按照实际情况确定标准，报省人大备案。各地都应该按照规定执行，对于超越宅基地规定的，每年收取一定的费用，但是要考虑到即将结婚的男青年和新婚夫妇，应给以特定的宽恕范围，如男青年不应超过4倍（自己已经拥有一处住宅），无儿女的夫妇不应超过两倍。收取的费用，交给改县级市的主管机关保存，作为该村的基建基金，专款专用，不得随便提取。
6.关于许多专家说的不准城镇户口的人购买宅基地，我很赞同。但也应该考虑到一些实际，本村通过合法渠道取得宅基地使用权的应给以合法保护，不应一概而论。特别是失业人员跟放应该给以妥善安置。
7.对于申请取得宅基的用户以后要收取一定的费用，要有偿使用。这也是民法草案讨论的一个焦点问题。尽量使其购买农村的闲置宅基地，荒地等。并且要根据需要宅基地的多少，适当调高拥有多处宅基地的用户的使用费用（超过的收取），使供求关系达到一个适度的平衡。
六. 对农村宅基地进行整理规划
农村宅基地整理必须坚持统一规划、分步实施的原则。农村宅基地整理规划指的是村庄整理规划，即对某一村庄宅基地的利用进行重新安排，包括原有宅基地利用的调整，腾出宅基地的利用，规划扩大宅基地的定位等。
必要性：首先，规划是宅基地整理的龙头，只有以规划来统领宅基地整理工作的全局，才能少走弯路，防止“拆了建，建了拆，拆了又建”的重复建设和浪费。纵观村庄建设现状，之所以杂乱无序，其原因就在于规划，或规划时间滞后，或规划层次不高，或规划朝令夕改，或规划与建设两张皮。
再次，宅基地整理规划展现的是村庄建设发展的蓝图，编制好宅基地整理规划有利于统一村民思想，做好思想动员和引导工作。.